Membaca Ulang Pernyataan Soedradjad Djiwandono tentang Bank Sentral dan Independensi BI

Profil Joseph Soedradjad Djiwandono dan Peran Bank Indonesia

Joseph Soedradjad Djiwandono adalah sosok penting dalam sejarah perkembangan Bank Indonesia (BI). Ia menjabat sebagai gubernur BI dari tahun 1993 hingga 1998, masa yang menjadi episentrum krisis moneter yang berubah menjadi krisis ekonomi di Indonesia. Pada saat itu, ia diberhentikan oleh Presiden Soeharto pada 11 Februari 1998, seiring dengan masuknya Dana Moneter Internasional (IMF) ke Indonesia.

Dalam bukunya Bergulat dengan Krisis dan Pemulihan Ekonomi Indonesia (2001), yang diterbitkan oleh penerbit Sinar Harapan, Soedradjad menjelaskan perannya secara rapi, runut, dan lugas. Buku ini terdiri dari 19 tulisan mengenai krisis Indonesia dalam berbagai aspek yang menjadi perhatian penulis. Salah satu tema utama yang dibahas adalah tentang independensi BI dan kemandirian dalam pengelolaan makroekonomi.

Buku Bergulat dengan Krisis dan Pemulihan Ekonomi Indonesia karangan mantan gubernur Bank Indonesia J Soedradjad Djiwandono - (Istimewa)

Bab 15: Independensi BI dan Pengelolaan Makroekonomi

Dalam bab ini, Soedradjad menekankan bahwa BI memiliki peran ganda: mengelola jumlah uang, menentukan suku bunga, serta bertindak sebagai lender of last resort dan pengawas perbankan. Fungsi makro (moneter) BI sangat krusial untuk menjaga stabilitas harga dan nilai tukar agar pertumbuhan ekonomi tidak terganggu. Oleh karena itu, independensi BI dianggap vital: semakin bebas intervensi politik, semakin efektif kebijakan moneter dalam menahan inflasi.

Pada masa krisis 1997/98, penutupan 16 bank bermasalah justru menjadi kacau karena kepemilikan bank terkait pejabat kekuasaan. Pasar menilai BI tidak independen, sehingga kepercayaan publik lenyap. Soedradjad mencatat bahwa langkah menutup bank bermasalah sebenarnya perlu, tetapi akibat BI tak independen sebagai pengawas, eksekusi kebijakan itu gagal menciptakan kepercayaan. Kasus ini memperlihatkan: Campur tangan politik melemahkan efektivitas BI dan bahkan memicu kepanikan di perbankan.

Fungsi Moneter dan Pengawasan Bank

Bab ini juga menjelaskan fungsi BI yang luas – dari mengatur cadangan kas perbankan sampai sistem kliring nasional. Konflik kepentingan mungkin muncul antara tugas pengawasan dan moneter BI. Misalnya, BI ingin memperkuat rupiah dengan mengetatkan likuiditas, tetapi di sisi lain ada bank bermasalah yang butuh suntikan likuiditas. Kondisi perbankan yang tidak transparan membuat persoalan makin sulit. Soedradjad mengingatkan bahwa tanpa independensi, baik kebijakan moneter maupun pengawasan perbankan terancam gagal mencapai tujuannya. Akibatnya, stabilitas makro sulit dijaga, inflasi dan nilai tukar bisa melonjak ketika lembaga keuangan tak dipercaya.

Kepentingan Politik dan Krisis 1998

Soedradjad juga menelusuri jejak intervensi politik sepanjang 1990-an. Setelah krisis 1997, IMF mewajibkan Indonesia memberikan kebebasan BI dalam kebijakan bunga dan stabilitas harga. Pemerintah Habibie lalu mengeluarkan Keppres Februari 1998 yang menegaskan independensi BI dalam menetapkan suku bunga. Kabinet Reformasi Mei 1998 mengeluarkan jabatan Menteri Negara untuk Gubernur BI, menandakan BI tak lagi jadi bagian Kabinet. Peristiwa ini bagian dari paket reformasi: dalam program IMF 1998 BI disebut eksplisit sebagai lembaga mandiri. Soedradjad menyoroti bahwa independensi BI bukan sekadar formalitas – tanpa kedudukan jelas, campur tangan politik ke depan bisa terjadi lagi.

Bab 16: Meneliti Tujuan dan Tugas BI

Bab 16 mengurai dasar hukum independensi BI dalam UU No. 23/1999. Inti tujuan BI menurut Pasal 7 adalah “mencapai dan memelihara kestabilan nilai Rupiah” dalam kaitannya dengan harga barang/jasa (inflasi) dan nilai tukar. Selanjutnya Pasal 10 UU BI menetapkan sasaran laju inflasi tahunan sebagai tolok ukur stabilitas harga. Namun Soedradjad mengingatkan, jika asumsi inflasi pemerintah (dalam RAPBN) berbeda dengan target BI, dunia usaha bisa bingung dan makin tak pasti. Pasar tidak peduli apakah perbedaan itu akibat independensi BI atau campur tangan politik; yang tampak justru ketidakpastian perencanaan.

Sasaran vs Cara Pencapaian

Soedradjad menonjolkan konsep independensi instrumen (cara) dibandingkan independensi sasaran. Menurut ahli Fed AS Alan Blinder, independensi berarti BI bebas menentukan cara mencapai sasaran moneter yang ditetapkan, dan keputusannya sulit diubah lembaga lain. Dengan kata lain, pemerintah menetapkan target inflasi, sedangkan BI memilih instrumen (suku bunga, rasio cadangan) untuk mencapainya. Seperti dicontohkan Soedradjad, kebijakan New Zealand menetapkan target inflasi pemerintah, BI bebas mencapai target tanpa intervensi. Pendekatan ini tidak menghilangkan independensi BI, melainkan hanya memindahkannya dari penentuan sasaran ke pemilihan instrumen.

Akuntabilitas dan Kerja Sama

Walaupun menekankan independensi, Soedradjad juga menunjukkan UU BI mewajibkan kerja sama dengan pemerintah. Misalnya, Rapat Dewan Gubernur BI dapat dihadiri perwakilan pemerintah tanpa hak suara, dan pemerintah dapat mengundang BI dalam rapat kabinet ekonomi (Pasal 43 & 54 UU BI). Hal ini menegaskan bahwa memberi BI kewenangan mandiri bertujuan agar setiap pihak bertanggung jawab sesuai bidangnya, bukan untuk memisahkan BI dari negara. Di ujung bab ini penulis mengingatkan pentingnya saling sinergi: meski independen, BI adalah bagian dari kerangka ekonomi nasional yang sama, sehingga perlu koordinasi tegas demi tujuan nasional.

Bab 17: Mendambakan BI Independen dan Netral

Bab 17 berisi kolom Soedradjad berjudul “Mendambakan BI yang Independen dan Netral”. Ia menggambarkan independensi bank sentral sebagai kebijaksanaan konvensional dalam ekonomi pasar. Sebelum bergabungnya mata uang Eropa, kriteria Maastricht mewajibkan bank sentral negara anggota bersifat mandiri. Di Asia, banyak negara korban krisis memberlakukan independensi bank sentral atas dorongan IMF. Di Indonesia, kemajuan kemandirian BI tercapai secara bertahap: Keppres 1998, Kabinet Reformasi Habibie, hingga UU BI 1999. UU tersebut secara resmi memberi BI status independen dan secara tegas melarang pemerintah mencampuri tugas BI.

Independensi dari Pemerintah dan Legislatif

Penulis menekankan bahwa independensi BI harus nyata, didukung oleh institusi dan manajemen yang kredibel. Independensi tidak hanya penting dalam hubungan BI–Pemerintah, tetapi juga BI–DPR. Otonomi dari pemerintah menjadi kosong makna jika BI harus meminta izin DPR setiap kali mengambil kebijakan. UU BI Pasal 9 menyatakan larangan “semua bentuk campur tangan” terhadap pelaksanaan tugas BI – baik oleh pemerintah maupun legislatif. Contohnya, pemerintah tidak boleh memerintahkan bank BUMN membeli atau menjual valuta asing demi stabilisasi rupiah, atau mengubah suku bunga BI. Aturan ini dibuat agar BI benar-benar bertindak tanpa tekanan.

Di halaman 263 misalnya, Soedradjad menulis:
"Pemberian status independen kepada BI secara hukum berjalan mulus. Akan tetapi kemudian tampaknya independensi BI dipertanyakan. Muncul kasus Bank Bali dan penahanan Gubernur BI oleh Kejaksaan Agung. Isu pergantian Gubernur dan ramainya pencalonan Deputi Gubernur di masyarakat. Pertanyaan yang timbul pada dasarnya adalah, bagaimana sebenarnya hubungan BI dengan pemerintah, dengan DPR, dan partai politik yang menjadi pelaku di kedua lembaga tersebut. Ini merupakan masalah yang rumit dan terus berkembang. Terus terang, masalah yang berkaitan dengan independensi saja belum menjadi tuntas. Apakah BI telah menjadi mandiri dalam arti kenyataannya, de facto nya? Apakah seluruh jajaran BI telah menyadari arti sesungguhnya dan konsekuensi dari status independennya? Apakah semua pihak, DPR, pemerintah dan masyrakat telah menyadari arti independensi BI dan bersedia menundukkan diri terhadap ketentuan ini secara nyatanya? Tampaknya jawaban terhadap pertanyaan-pertanyaan tersebut belum jelas, apalagi tegas."

Soedradjad secara khusus mengulas situasi yang ia sebut sebagai 'ketegangan' antara pemerintah dan BI juga DPR. Di halaman 265 ia menulis:
"Berbagai ketegangan antara Pemerintah dan BI yang terjadi beberapa waktu terakhir bukan menyangkut kebijakan atau pelaksanaan tugas, melainkan masalah penentuan pemilihan pejabat untuk menduduki posisi yang berkaitan dengan BI. Sering tampak bahwa, baik Pemerintah maupun BI masih kurang menyadari sifat ataupun makna dari independensi bank sentral dan konsekuensi bagi kedua belah pihak. Berita yang mencuat mengenai upaya untuk mengganti Gubernur tanpa memperhatikan ketentuan yang ada jelas tidak membantu pelaksanaan prinsip independensi bank sentral yang ingin ditegakkan untuk kepentingan nasional. Saya pernah membuat catatan mengenai masalah yang dapat timbul dari ketentuan yang ada, dan mengusulkan perubahan ketentuan perundangannya untuk menghindari masalah serupa di masa depan (Panji, 20 Juni, 2000)."

Kerja Sama Tanpa Intervensi

Meski demikian, Djiwandono menegaskan independensi bukan bermakna BI jalan sendiri-sendiri. Pemerintah tidak boleh campur tangan ke kegiatan BI, tetapi BI pun tidak boleh mengabaikan upaya pemerintah dalam kebijakan ekonomi umum. Banyak sasaran makro (pertumbuhan ekonomi, nilai tukar) membutuhkan kerja sama keduanya. Penulis menyarankan pola kerjasama ala Jerman: meski Bundesbank menjaga stabilitas marka, pemerintah Federal tetap berkontribusi mendukung kebijakan ekonomi secara umum (UU Jerman). Dalam UU BI Indonesia pasal-pasal dibuat sedemikian hingga BI dan pemerintah diharapkan saling mendukung pencapaian sasaran nasional. Intinya, kemandirian BI ditopang akuntabilitas dan koordinasi, bukan isolasi institusional.

Yang amat menarik adalah bagaimana di halaman 267 Soedradjad seolah mampu membaca masa depan independensi bank sentral ini. Ia menulis dengan lugas sekali sebagai berikut:
"Pengaruh dari uang di dalam kegiatan ekonomi itu memang menyeluruh dan tidak pilih kasih (indiscriminate). Karena itu, bank sentral sebagai pengelola kebijakan moneter yang mempengaruhi bagaimana uang dan likuiditas mempengaruhi kegiatan ekonomi, harus netral dari segala pengaruh yang berbau kepentingan yang lebih sempit dari kepentingan nasional, seperti kepentingan partai atau golongan, apalagi perseorangan."

Di AS upaya untuk mengurangi kolusi kepentingan partai yang berkuasa dengan para Gubernur Federal Reserves Banks dilakukan dengan menentukan masa jabatan Gubernur yang lebih panjang dari Presiden/Pemerintah. Sejak tahun 1935, Gubernur Fedres yang berjumlah 7 orang, masing-masing diangkat untuk masa jabatan 14 tahun, meskipun untuk jabatan Ketua Dewan Gubernur, hanya 4 tahun dengan dimungkinkan untuk dipilih kembali. Karena itu Presiden, yang masa jabatannya 4 tahun, maksimal 8 tahun, tidak secara otomatis dapat memilih seorang Gubernur pada waktu memangku jabatan. Ini untuk mengurangi kemungkinan terjadinya kolusi antara partai yang berkuasa dengan otoritas moneter.

Menurut pendapat saya, sebagai lembaga yang bertanggung jawab untuk mengelola hal-hal yang berkaitan dengan uang, BI harus bersikap netral, tidak berpihak kepada kepentingan partai di dalam Pemerintahan atau DPR. Pemberian masa jabatan yang lebih panjang dari Presiden adalah salah satu cara untuk menghin-darkan diri dari godaan yang menarik ini. Keberpihakan Gubernur dan Deputy Gubernur BI semestinya hanya kepada kepentingan nasional, sesuai dengan tugas dan fungsinya, untuk kestabilan nilai rupiah. Uang tidak mengenal warna—suatu ironi, karena menurut ketentuan yang tidak mudah saya pahami, pegawai BI tidak boleh buta warna—karena itu dalam pelaksanaan tugasnya juga harus tidak membedakan warna, atau netral dalam percaturan politik. Perekonomian nasional mendambakan Bank Indonesia yang independen dan netral.

Bab 18: Pro dan Kontra Amandemen UU BI

Bab 18 membahas perdebatan seputar usulan amandemen UU BI 1999. Sejak diberlakukan pada Mei 1999, banyak pihak – termasuk penulis – sepakat UU itu perlu disempurnakan. Namun Djiwandono mengingatkan: independensi BI harus dijaga, bukan dikorbankan untuk tujuan politik jangka pendek. Ia menyoroti beberapa poin kritik: pertama, rumusan goal independence saat ini memberi BI terlalu banyak kebebasan menetapkan sasaran inflasi, berbeda dengan asumsi pemerintah, yang justru menambah kebingungan pasar. Ia lebih mendukung instrument independence, di mana pemerintah menentukan target, BI bebas memilih cara mencapainya.

Mekanisme Pemilihan Gubernur BI

Isu lain terkait mekanisme pencalonan Gubernur BI. UU BI mewajibkan setiap lowongan jabatan ada tiga nama calon, yang diajukan oleh Presiden dan Deputi Gubernur BI senior. Djiwandono mempertanyakan efektivitas prosedur ini karena rentan tawar-menawar politik. Namun ia menegaskan: amandemen tidak boleh dipakai untuk menghapus klausul independensi demi kepentingan mengganti manajemen BI secara paksa. Amicus curiae di DPR sudah diarahkan: pencalonan sebaiknya tetap memenuhi prinsip profesionalisme dan integritas.

Netralitas dan Pengaruh Partai

Fokus utama penulis di bab ini adalah netralitas BI. Ia menyatakan: selain independensi, efektifitas bank sentral mensyaratkan bersikap netral dari kelompok kepentingan manapun. Manajemen BI harus hanya berorientasi pada keberhasilan tugas nasional, tanpa afili­asi ke partai atau golongan. Salah satu usulan amandemen yang mengemuka adalah menghapus larangan pasal 47(c) sehingga pengurus partai boleh menduduki jabatan Gubernur/Deputi BI. Djiwandono berharap DPR membahas tuntas pro kontra ini. Ia berargumen bahwa jika tokoh partai masuk BI, konflik kepentingan “tak terhindarkan”. Anggota partai yang aktif cenderung mendapatkan tekanan dari partainya, sulit bersikap netral. Oleh sebab itu penulis menyarankan, untuk tindakan preventif, sebaiknya tokoh politik menunda ambisi menduduki pimpinan bank sentral.

Independensi dan Akuntabilitas

Secara keseluruhan, Djiwandono menegaskan independensi BI hanya membawa manfaat maksimal bila diiringi netralitas dan akuntabilitas. Dia mencontohkan pengalaman AS, di mana Ketua Fed Alan Greenspan meski berlatar belakang politik (Republik), tetap mempertahankan independensinya menghadapi tekanan presiden. Pimpinan BI ke depan harus mampu menjelaskan segala kebijakan kepada publik dan DPR secara berkala tanpa didikte. DPR memang berhak konfirmasi calon Gubernur, tetapi proses itu seharusnya fokus pada penilaian profesionalisme dan integritas – bukannya ujian kepatuhan partai. Jika amandemen UU BI dilakukan secara matang, independensi dan netralitas BI bisa terjaga, sehingga BI tidak berubah menjadi “negara dalam negara” yang berjalan di luar kendali rakyat.